Долгосрочный план Австралии по сокращению выбросов как политическая основа углеродной нейтральности

Введение

В статье «Энергетический переход и достижение углеродной нейтральности в Австралии», опубликованной в первом номере этого журнала за 2022 г. [1], было отмечено, что в самый канун СОР‑26 премьер-­министр Австралии Скотт Моррисон объявил о принятии страной долгосрочного плана по сокращению выбросов и достижению Австралией их чистого нулевого уровня к 2050 г. Рассмотрим этот документ – Australia’s long-term emissions reduction plan: A whole-of-economy Plan to achieve net zero emissions by 2050 – (далее – план) [2] подробнее.
Прежде всего, отметим, что Австралия не относится к числу мировых лидеров в деле снижения выбросов парниковых газов и перевода национальной экономики на климатически нейтральные энергоносители. В силу этого, страна в последнее время всё чаще и чаще подвергается критике со стороны международной общественности из-за инертности и недостаточной мотивации по отношению к достижению климатических целей. И тем неожиданней для экологической общественности было обнародование этого плана, который Скотт Моррисон назвал «австралийским путём» к углеродной нейтральности.

Сущность «австралийского пути» достижения углеродной нейтральности («чистого ноля»), как это подчёркивается в самом плане, состоит в сочетании максимально возможного сокращения выбросов парниковых газов, которые образуются при добыче и использовании ископаемого топлива путём инвестиций в новые энергетические технологии, и «компенсационных» мер, таких как посадка деревьев и технологии улавливания углерода. Именно такое сочетание, как считают в руководстве страны, позволит снизить риск негативных последствий изменения климата без ущерба для экономики Австралии.
Отсюда вытекает основная особенность этого плана, которая состоит в том, что его реализация, по мнению Правительства Австралии, не повлечет за собой новых издержек для домашних хозяйств, предприятий и экономики в целом. Как в нём подчёркнуто, «наш подход не основан на взимании налогов. В результате политики Правительства Австралии, изложенной в этом плане, не будет потеряно ни одного рабочего места» [2, с. 11].
Создавая новые отрасли промышленности, такие как производство чистого водорода, Австралия создаст новые экспортные рынки и рабочие места. Это поможет компенсировать долгосрочные последствия в таких секторах, как добыча и экспорт угля и природного газа, на которые повлияет падение мирового спроса и изменение выбора международных потребителей.
Эти изменения будут происходить в течение десятилетий, и эти секторы (включая уголь и газ) будут продолжать обеспечивать рабочие места и поддерживать регио­нальные сообщества в течение многих последующих лет.
Изучение подобных особенностей плана по сокращению выбросов и достижению Австралией их чистого нулевого уровня к 2050 г. и анализ «австралийского пути» в целом представляют, на наш взгляд, большой интерес и для России.

Нормативно-­правовая база, предшествующая принятию плана

Разработке плана предшествовали годы целеустремлённых действий по созданию соответствующей нормативно-­правовой и регулятивной базы в целях снижения эмиссии парниковых газов. Ниже приведен далеко не полный перечень принятых государством мер и документов в этой области, который постепенно стал формироваться после ратификации Австралией (30 декабря 1992 г.) Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), принятой на конференции ООН в Рио-де-­Жанейро, Бразилия 4 июня 1992 г.
В 1998 г. в стране был создан Австралийский офис парниковых газов (Australian Greenhouse Office) – первая государственная структура в этой области. В 2000 г. парламент страны принимает закон о возобновляемых источниках энергии (Renewable Energy (Electricity) Act 2000), которым устанавливаются «рамки» обязательного целевого показателя – доли ВИЭ на рынке каждого штата и каждой территории Австралии .
Подготовка к конференции ООН по изменению климата COP‑3 в Киото, а затем и принятие Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата резко активизировали «климатическую» работу и в Австралии. В 2007 г. в стране принимается закон о национальной отчетности в области парниковых газов и энергетики (National Greenhouse and Energy Reporting Act 2007), который установил единую национальную систему отчётности и распространения информации компаний о выбросах парниковых газов, производстве и потреблении энергии и другой информации. А уже 12 декабря 2007 г., на следующий день после его принятия, Австралия в числе первых ратифицирует Киотский протокол. В 2009 г. принимается новая редакция целевой программы по ВИЭ 2009 г., которая заменила закон о ВИЭ 2000 г. в целях установления целевых показателей освоения возобновляемых источников энергии на 2020 г. и обеспечения поддержки, как малых, так и крупных ВИЭ (пересмотрена в 2015 г.).
Следующие года ознаменовались не только принятием закона о чистой энергии – Clean Energy Act 2011, который вводил налог на выбросы углерода (отменён в 2014 г. принятием новой редакции закона о чистой энергии) и закона об углеродных кредитах (Инициатива по углеродному земледелию) – Carbon Credits (Carbon Farming Initiative) Act 2011, но и созданием механизмов реализации принятых нормативно-­правовых актов. Основные из них:
образование Агентства по возобновляемым источникам энергии (ARENA) – 1 июля 2012 г.;
образование Корпорации финансирования чистой энергии (Clean Energy Finance Corporation – CEFC) – 3 августа 2012 г.;
создание (в целях предоставления независимых экспертных консультаций правительству) Управления по изменению климата (Climate Change Authority) – 2012 г.;
создание Фонда снижения выбросов (Emissions Reduction Fund – ERF), который стал краеугольным камнем политики, позволившей Австралии достичь и превзойти цель на 2020 г.
Однако в 2014 г., после принятия обязательств на второй период реализации Киотского протокола, Австралия сделала шаг назад принятием закона о чистой энергии (Clean Energy Legislation Act), отменившим углеродные пошлины (Carbon Tax Repeal).
В 2015 г. правительства Австралии, штатов и территорий согласовали национальный план повышения энергоэффективности (National Energy Productivity Plan 2015–2030, сокр. – NEPP) [3], о котором мы уже писали в [1]. 9 ноября 2016 г. Австралия ратифицирует Парижское соглашение и принятую в Дохе поправку к Киотскому протоколу.
Новый пакет климатически ориентированных нормативно-­правовых актов принимается в последние годы. Среди них:
принятие Национальной водородной стратегии Австралии – National Hydrogen Strategy (2019 г.);
принятие дорожной карты инвестиций в технологии – Technology Investment Roadmap, и первого заявления о технологиях с низким уровнем выбросов – First Low Emissions Technology Statement (2020);
назначение специального советника Правительства Австралии по технологиям с низким уровнем выбросов – Special Adviser to the Australian Government on Low Emissions Technology (2020);
принятие поправок к мандатам ARENA и CEFC для поддержки приоритетов дорожной карты технологий с низким уровнем выбросов – Low Emissions Technology Roadmap (2021);
создание Фонда улавливания, использования и хранения углерода – Carbon Capture, Use and Storage Development Fund (2020);
принятие долгосрочного плана сокращения выбросов в масштабах всей экономики Австралии – Australia’s Whole-of-­Economy Long-­Term Emissions Reduction Plan (2021);
второе заявление о технологии с низким уровнем выбросов – Second Low Emissions Technology Statement (2021).
Одновременно Правительство Австралии начинает прямое финансирование климат-­ориентированных проектов. Так, в 2019 г. Правительством Австралии выделяется через Фонд климатических решений 2 млрд долларов  для инвестирования в дополнительные низкозатратные меры по борьбе с загрязнением окружающей среды.
Основные принципы плана по сокращению выбросов и направления его реализации
В основу разработки плана по сокращению выбросов и достижению Австралией их чистого нулевого уровня к 2050 г. правительством страны были положены пять основных принципов, которые, вместе взятые, должны обеспечить, по его мнению, эффективный переход к справедливой чистой экономике, при котором ни один её сектор не будет нести непропорционально тяжелого бремени. Принципы, которые будут и впредь определять долгосрочный подход правительства к сокращению выбросов, таковы:
Технологии, а не налоги. Технологический подход позволит снизить стоимость новых и новейших технологий, а не облагать налогом существующие отрасли. Это облегчит бизнесу рост и конкуренцию. Сокращение и устранение разницы в ценах на продукцию, выпускаемую с применением современных технологий, и решениями с низким или нулевым уровнем выбросов, является ключом к широкому глобальному внедрению новых технологий.
Широкая возможность выбора, а не предписаний. Внедрение технологий должно по-прежнему возглавляться частным сектором, а правительство должно поддерживать эти начинания, расширяя и предоставляя потребителям возможность выбора. В соответствии с таким подходом правительство и бизнес сотрудничают в привлечении инвестиций и в ускорении масштабного внедрения технологий. Роль правительства заключается в устранении препятствий для технологического развития, в том числе путём инвестирования в создание благоприятной инфраструктуры, обеспечения прозрачности и обмена знаниями, и предоставление стимулов и финансовой поддержки фирмам, внедряющим новейшие технологии. Этот подход уважает выбор потребителей и позволяет домашним хозяйствам и предприятиям внедрять новые технологии по мере их удешевления. Правительство не будет регулировать внедрение технологий или налагать новые издержки на потребителей и предприятия посредством установленных целевых показателей для технологий, которые не способны конкурировать сами по себе.
Снижение стоимости новых энергетических технологий. «Серебряных пуль не существует – потребуется портфель технологий во всех секторах и внутри них», считают в правительстве страны. Подход Австралии к сокращению выбросов позволяет использовать все технологии. «Мы будем следить за новыми технологиями на ранних стадиях их разработки. Мы открыты для любых технологий с низким уровнем выбросов, которые способствуют достижению нулевого чистого будущего Австралии, в том числе для тех, которые снижают выбросы от традиционных видов топлива, таких как газ или уголь».
Снижение цен на электроэнергию на базе доступных и надежных источников её генерации. Значительные энергоресурсы – уголь, природный газ, уран и солнце – сделали Австралию глобальной энергетической сверхдержавой, а надёжная и доступная энергия является ключевой основой её процветания. Австралия сохранит это конкурентное преимущество по мере декарбонизации собственной экономики и перехода мира на технологии с низким уровнем выбросов. «Мы будем продолжать поставлять энергоносители на экспорт в том виде, в каком этого хотят наши клиенты». Подход Австралии заключается в разработке таких технологий, как улавливание и хранение водорода и углерода, для внедрения их у себя и за рубежом, чтобы быть готовым к изменению глобального спроса на уголь и газ.
Быть ответственным за прогресс. Амбиции важны, но результаты важнее. Австралия имеет большой опыт выполнения и невыполнения взятых обязательств по сокращению выбросов. «Мы достигли этого, поставив амбициозные цели и разработав планы по их достижению. Это будет продолжаться», – отмечается в документе.
Реализацию долгосрочного плана сокращения выбросов Правительство Австралии намечает осуществить по следующим четырём направлениям, охватывающим все отрасли и сектора национальной экономики:
развитие технологий, необходимых для достижения чистых нулевых выбросов, и снижение затрат на такие технологии. Основной инструмент действий по этому направлению – дорожная карта инвестиций в технологии, принятая Министерством промышленности, науки, энергетики и ресурсов 21 мая 2020 г.;
создание условий для масштабного развертывания технологий, обеспечивающих сокращения выбросов. Правительство страны в партнерстве с бизнесом развивает необходимую для этого инфраструктуру, содействует развитию соответствующих рынков, предоставляет финансы и стимулы;
использование возможностей новых и традиционных рынков. Австралия может и должна извлекать выгоду из глобального стремления к декарбонизации, продолжая своё присутствие на рынках традиционных для страны товаров;
содействие глобальному сотрудничеству в деле достижения углеродной нейтральности. Путём развития своих экспортных отраслей и участием в совместных инвестициях, Австралия поможет масштабировать низкоуглеродные технологии всем странам, стремящимся достичь глобальных целей Парижского соглашения.
Рассмотрим эти направления подробнее. Развитие технологий, обеспечивающих низкий уровень эмиссии парниковых газов, необходимый для достижения чистых нулевых выбросов, Правительство Австралии считает «ключом» к достижению страной чистого нулевого уровня выбросов к 2050 г. Соответственно, инвестициям на их развитие оно уделяет приоритетное внимание. Основной инструмент здесь – упомянутая выше дорожная карта инвестиций в технологии.
Исходя из специфики австралийской экономики в плане названо шесть групп таких приоритетных технологий, обеспечивающих:

• производство «чистого» водорода;
• сверхнизкую стоимость солнечной энергии;
• накопление/сохранение электроэнергии;
• производство стали и алюминия с низким уровнем выбросов;
• улавливание и хранение углерода;
• почвенный углерод.

Кроме того, в отдельную группу выделены принципиально новые, пока ещё не существующие технологии, такие как приготовление специальных кормов для скота, обеспечивающих сокращение им выбросов метана.
Как считает Правительство Австралии, и в представленном плане, и в своей повседневной деятельности оно устанавливает амбициозные, но реалистичные цели экономически эффективного развития для каждой приоритетной технологии (рис. 1).

Достижение этих целей направлено на то, чтобы удешевить приоритетные технологии, обеспечить паритет стоимости произведенной с их применением продукции с существующими менее экологичными технологиями. Ближайшие задачи в этой области – выявление возможностей снижения затрат, которые помогут достичь поставленных экономических целей.
Ожидается, что дорожная карта инвестиций в технологии позволит направить на развитие этих технологий уже в период до 2030 г. не менее 20 млрд долларов государственных инвестиций. Кроме того, правительство рассчитывает привлечь на эти цели более 80 млрд долларов инвестиций частного сектора [2, с. 56].
По оценкам Министерства промышленности, науки, энергетики и ресурсов Австралии (Department of Industry, Science, Energy and Resources – DISER) и McKinsey & Company (McKinsey), эти приоритетные технологии могут обеспечить примерно половину сокращения выбросов, необходимого для достижения чистого нулевого уровня выбросов (рис. 2).

Для широкого использования в экономике страны таких приоритетных технологий создана и развивается широкая сеть национальных агентств, стимулирующих инвестиции в такие направления (рис. 3 и 4).

Создание условий для масштабного развертывания технологий, обеспечивающих сокращения выбросов. Создание таких условий, по мнению Правительства Австралии, это, прежде всего, устранение барьеров, которые могут замедлить внедрение необходимых технологий в каждом секторе экономики. Роль правительства в этом процессе – стимулировать привлечение необходимых инвестиций путём разработки и реализации как общих, «сквозных», мер, которые применимы во всех секторах экономики, так и мер, направленных на преодоление барьеров на пути внедрения технологий в отдельных секторах.
Эти меры включают:
планирование и создание стратегической и стимулирующей инфраструктуры, необходимой для развития сети зарядных («заправочных») станций для электро­мобилей (EV);
предоставление потребителям и рынкам «прозрачной» информации, необходимой им для снижения рисков при применении приоритетных технологий и принятия обоснованных решений, включая разработку схемы сертификации гарантии происхождения водорода;
поддержание высоконадёжных систем бухгалтерского учета и торговой инфраструктуры, необходимых для развития добровольных углеродных рынков Австралии;
стимулирование и финансирование проектов через Фонд сокращения выбросов (ERF), новый механизм гарантированного кредитования (Safeguard Crediting Mechanism) и Корпорацию финансирования чистой энергии (CEFC), которые ускорят внедрение технологий заинтересованными компаниями.
В целях обеспечения масштабного развертывания технологий, в плане для основных секторов экономики (электроэнергетика, транспорт, здания и сооружения, сельское хозяйство и промышленность) сформулированы так называемые «критические пути», то есть основные направления достижения поставленных целей, приоритетные технологии и меры масштабного развертывания. Кроме того, здесь же сформулированы и так называемые «сквозные меры», относящиеся ко всей экономике Австралии.
Совокупность этих мер и усилий не только обеспечит возможности масштабного внедрения соответствующих технологий и сокращение выбросов парниковых газов во всех секторах экономики, но и выведет Австралию на траекторию чистого нулевого уровня выбросов к 2050 г. (рис. 5).

Использование возможностей новых и традиционных рынков

Австралия – один из крупнейших в мире экспортёров сырьевых товаров, в том числе топливно-­энергетических ресурсов, и терять эти позиции в связи с переходом в углеродно-­нейтральное состояние правительство страны не намерено. По его данным, Австралия является 4‑м по величине экспортёром энергоносителей в мире (на внешние рынки в целом идёт 85 % произведенной в Австралии энергии), занимая по экспорту коксующегося угля и урана первое место, а энергетического угля и сжиженного природного газа (СПГ) – второе место в мире .
Являясь в целом нетто-­импортёром нефти и нефтепродуктов, Австралия одновременно экспортирует и их. В натуральном выражении в 2020 г. экспорт составил 9,4 млн т нефти и 5,9 млн т нефтепродуктов (в 2019 г. – 11,7 и 5,6 млн т, соответственно) [4].
В стоимостном выражении в 2020 г. суммарный экспорт топливно-­энерге­тических ресурсов из Австралии, по данным государственной таможенной статистики, составил в условиях низких мировых цен из-за пандемии коронавируса 89,57 млрд долл. США, то есть свыше 25 % всей стоимости товарного экспорта страны. Из них на уголь, кокс и брикеты пришлось 43,37 млрд долл., на СПГ – 37,7 и на нефть и нефтепродукты 8,5 млрд долл. США [5].
Кроме того, Австралия является одним из ведущих мировых экспортёров различных руд, их концентратов и металлов (включая драгоценные), в том числе крупнейшим в мире экспортёром железной руды и лития – одного из критически важных элементов для реализации концепции энергоперехода (производства аккумуляторов) и развития целого ряда отраслей промышленности. Суммарно на эти товары в 2020 г. пришлось, по данным портала World’s Top Exports, почти 47,5 % всего австралийского экспорта (120,7 млрд долл.) [6]. Огромную роль в экспорте Австралии играет также продукция животноводства и земледелия страны.
Хорошо понимая роль этих отраслей для развития национальной экономики, Правительство Австралии, провозглашая курс на достижение страной углеродной нейтральности к 2050 г., стремится вписать их в «новую реальность». Так, в плане однозначно говорится, что «мы будем продолжать экспортировать наши традиционные энергоносители до тех пор, пока они будут востребованы нашими клиентами. Если бы мы прекратили поставки или сократили наш экспорт, другие страны восполнили бы пробел в поставках. Экспорт угля и газа из Австралии будет продолжаться до 2050 года и дольше, поддерживая рабочие места и развитие регионов» [2, с. 19].
В то же время, понимая, что энергопереход снизит потребности мировых рынков в товарах традиционного австралийского экспорта, особенно угля, долгосрочным планом предусматривается создание новых отраслей промышленности, ориентированных на глобальный энергетический переход и разработку инновационных чистых технологий в других отраслях. Среди первых особый приоритет отдаётся производству важнейших минералов и металлов, используемых в «чистых» технологиях, «чистого» водорода, топлива с низким уровнем выбросов – СПГ и урана, а также стали и алюминия с низким углеродным следом. В этом же ряду и развитие низко эмиссионного сельского хозяйства, которое продолжает оставаться лидером в сокращении выбросов парниковых газов [7].
Правительство Австралии исходит из того, что страна может и должна использовать те возможности, которые открывает перед ней развернувшийся в мире процесс энергоперехода. Так, анализ, проведенный Министерством промышленности, науки, энергетики и ресурсов (DISER), показывает, что в условиях глобального энергоперехода австралийский экспорт лития может вырасти с 1 млрд долл. США в 2020 г. до 10 млрд в 2050 г. А если обеспечить на месте переработку всего добываемого в стране лития, то стоимость экспорта могла бы достигнуть 34 млрд долл. США в год. Спрос на аккумуляторные батареи также может увеличить экспорт никеля из Австралии с 4 млрд долл. США в 2020 г. до 31 млрд долл. США в 2050 г. Вырастет и мировой спрос на австралийскую медь – с 7 до 19 млрд долл. США за тот же период. В целом же только суммарный объём экспорта этих трёх видов ресурсов может вырасти к 2050 г. с 12 до 84 млрд долларов США [2, с. 85].
Развитие новых отраслей и производств поможет, по мнению правительства, компенсировать долгосрочные последствия в таких секторах, как добыча энергетического угля и природного газа, на развитие которых повлияет падение мирового спроса и изменение выбора международных потребителей , поэтому правительство и дальше будет оказывать им всяческую поддержку, в том числе и финансовую.
В полной мере сказанное относится и к производству и экспорту низкоэмиссионной продукции, прежде всего, стали, алюминия и других металлов. Так, по оценкам правительственных структур, потенциальные экономические возможности производства с низким уровнем выбросов весьма значительны. Например, переработка одной пятой текущей добычи железной руды и половины текущей добычи бокситов и марганца в металлы с нулевым уровнем выбросов может принести Австралии экспортную выручку в размере 100 млрд долл. и создать более 65 тыс. рабочих мест.
Новые рынки и возможности открывает глобальное стремление к углеродной нейтральности для австралийского сектора наукоёмких производств, их компетенций и технологий, особенно в области использования ВИЭ и формирования децентрализованных энергетических систем с низким уровнем выбросов.
Четвёртым направлением реализации долгосрочного плана Правительство Австралии считает содействие глобальному сотрудничеству в деле достижения углеродной нейтральности. В рамках этого направления основная цель – ускорение технологических преобразований, необходимых для обезуглероживания мировой экономики, поскольку расширение глобальных производственных и сбытовых цепочек позволит снизить затраты на внедрение технологий, необходимых всем странам, включая Австралию. Основными приоритетами в таком сотрудничестве являются активизация международного взаимодействия для привлечения инвестиций в совместные исследования и разработки, включая проекты в Австралии; создание международных партнёрств, которые помогают ускорить разработку технологий с низким уровнем выбросов , и развитие Индо-­Тихоокеанского экономического сотрудничества.

Вместо заключения

В уже упоминавшейся выше статье «Энергетический переход и достижение углеродной нейтральности в Австралии» [1], было отмечено, что разработанный и обнародованный правительством Скотта Д. Моррисона (англ. – Scott John Morrison) план по сокращению выбросов подвергся сильной критике не только со стороны экологической общественности, но и в самой правящей коалиции Австралии.
Основная критика связана, в первую очередь, с продолжением поддержки правительством угольной промышленности, включая такие меры, как одобрение проектов строительства новых шахт и расширения действующих, предоставление им налоговых субсидий и инвестиции в проекты «чистого» угля, поскольку применение технологий улавливания и хранения углерода некоторыми экологическими активистами считаются неэффективными [8].
Более того, Институт Австралии (англ. – The Australia Institute) – один из ведущих исследовательско-­аналитических центров страны, на своём сайте даже начал собирать подписи под петицией премьер-­министру под названием «Чистое нулевое мошенничество Моррисона». В ней, в частности, отмечается, что «любое обязательство по чистым нулевым выбросам к 2050 году является мошенничеством, если Австралия продолжит расширять свою газовую и угольную промышленность» [9].
Критикуется правительственный план и за то, что в нём основные сокращения выбросов намечаются ближе к 2050 г., причём, во многом за счёт неопределённых «дальнейших технологических прорывов» а не в ближайшее время, когда выбросы будут сокращаться чуть более чем на 1 % в год. Это, по мнению таких критиков, ставит Австралию в один ряд с отстающими в этом плане Саудовской Аравией и Россией, а не развитыми государствами, такими как страны ЕС, Великобритания и Япония [10].
Как заявили в связи с этим представители аналитического центра Австралийского совета по климату, «объявление правительства Моррисона о чистом нуле к 2050 году – это шутка без сильного сокращения выбросов в этом десятилетии» [11]. Кроме того, этот план – всего лишь политический документ, а не закон, что ставит Австралию в ряд с такими странами G20, как Италия и США. Ещё более критично высказался об этом плане лидер оппозиции Энтони Албанезе, заявив, что он не содержит новой политики: «слово «план» не является планом, независимо от того, как часто г-н Моррисон говорил это» [12].
Парируя подобные заявления, премьер-­министр Австралии Скотт Д. Моррисон заявил, что «путь к чистому нулю также не является прямой линией». «Фактически, как утверждает Билл Гейтс, форсирование результатов к 2030 году с нереалистичными целями может отвлечь ресурсы от технологий с более длительными сроками выполнения, которые будут иметь важное значение для достижения целей 2050 года. Поэтому мы будем продолжать брать на себя разумные обязательства и делать всё возможное, чтобы превзойти их», – сказал он [13].
В целом же, проведенный анализ показывает, что хотя экологические активисты и критикуют Правительство Австралии за недостаточность принимаемых им мер, в стране созданы условия, инструменты и механизмы для успешного продвижения её по пути углеродной нейтральности.